如何实现1+1
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原标题：如何实现1+12？看中山行政区划调整的三个样本
中山此轮行政体制改革究竟如何进行？通过行政区划调整能给镇街带来哪些新活力？南都记者按照火炬区统筹南朗镇、翠亨新区统筹民众镇、镇街合并这三类分别进行梳理，探寻三种不完全一致的发展路径：
火炬区属于国家级开发区，面临扩容提质的需求，统筹民众镇能解决发展中的土地问题；翠亨新区是中山参与大湾区建设的“主阵地”，是中山对接深圳的桥头堡，统筹南朗镇能进一步做强平台加大资源承载能力；再看中山的其他镇，不少镇街之间存在产业形态相似、文化同源等特点，同时存在发展“不均衡”的问题，如果镇街合并能实现1+12的效果，打破中山小镇格局的传统发展模式，则能在提升区域综合竞争力方面走出一条新路。
扩容步伐严重滞后 新项目与土地间存在矛盾
火炬区是中山创新发展的“主引擎”，2020年以中山市5%的土地，创造出全市约13%的GDP、22%的工业增加值、20%的固定资产投资。今年3月，科技部火炬中心公布2020年国家级高新区评价结果，中山火炬区在169个国家高新区中综合排名第46名，与2019年相比，排名上升了10位。
但是从更大的时空范围来看，近年来火炬区“主引擎”的支撑作用有些弱化。“2017年至今，火炬开发区工业投资占固定资产投资的比重不断下降”，在今年全国两会期间，全国人大代表、明阳集团董事长张传卫提出，他认为一个主要原因是火炬开发区新项目和土地之间存在矛盾，发展空间面临瓶颈。
中山火炬开发区由科技部、广东省政府和中山市政府于1990年共同创办，总面积70平方公里，目前常住人口约25万。“从1995年以来，火炬开发区总体土地面积没有进行过调整，在首批54个国家级高新技术产业开发区中排名倒数”，张传卫表示。而反观其他地区，近年来，全国超40家高新区普遍采取了扩区扩容管理，在全国高新区实现争先进位。
就周边城市来看，广州、深圳、佛山的高新区在2019年集中进行扩容提质行动。其中佛山高新区进行体制机制优化，启动佛山高新区“一区五园”发展格局；深圳国家高新区扩容14倍，从原来的11.52平方公里扩为159.48平方公里；广州高新区下属的广州科学城从37.47平方公里扩容至144.65平方公里。
粤港澳大湾区内三大城市的高新区几乎在同一时间采取扩容提升的行动，这与当年广东省委省政府公布的《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》和《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018-2020年)》两份文件有关。两份文件均提及“推动国家高新区扩容”，而这正是广深佛三地同时扩容的背景。
再看近年备受关注的东莞松山湖高新区，自2001年成立后也经过几轮升级：2014年、2017年先后将东莞生态园和周边六镇纳入统筹联动组团发展，2019年又将横沥、东坑和企石三镇纳入进来，形成“一园九镇”的全新格局——松山湖功能区。2020年6月，广东省印发《广东省开发区总体发展规划（2020-2035年）》，提到支持将东莞生态产业园和松山湖高新区周边具有良好发展基础的科技产业载体纳入东莞松山湖高新区范围。
在周边城市高新区纷纷通过扩容提升发展质量的背景下，张传卫认为“中山火炬开发区扩容步伐已严重滞后，要实现新一轮高质量崛起，亟待从更大格局、更快速度谋划扩区扩容”。
中山港大桥把民众镇和开发区连接起来。
民众镇需提升发展能级 取长补短释放更大空间
火炬区是中山环湾布局向东发展的主场，也是中山未来核心竞争力的关键所在。当前火炬区的目标是推动先进装备制造、健康医药、光电信息等优势产业向高端延伸，在打造千亿级战略性新兴产业集群中当好领头羊，到2025年重新跻身国家高新区25强。
要实现在国家高新区排名的大幅提升，火炬区一方面要苦练内功布局科技创新资源、创新平台、新型研发机构，另一方面急需通过扩大管理范围来破解发展空间瓶颈，实现产业统筹布局、创新资源整合协同配置，建设发展高新技术产业的核心区。
而紧邻火炬区的民众镇，在土地资源方面恰好具有优势。民众镇总面积125.42平方公里，是火炬区的1.8倍。在目前中山9个市级产品平台中，民众园的面积蕞大，至少有2万亩可供连片开发的土地。而已经开发多年的火炬区，去年全年总征收土地仅为6200多亩，总移交用地7400多亩。
另一方面，民众镇也需要提升发展能级。虽然近年来民众镇发展势头良好，2020年GDP增速排名中山第三，但经济总量排名仍然不具优势，不到火炬区的五分之一。民众镇过去以农耕渔业为主，原本的产业特色不够清晰，对战略性新兴产业的吸引力不足，对高质量发展也有强大的内驱力。
因此，火炬区与民众镇统筹整合发展对于两者而言正好能够取长补短。事实上，相关工作已经有步骤、稳健地展开。从2020年11月开始，民众镇党委书记李磊坚就开始兼任火炬开发区党工委副书记。今年两会的分组讨论，也专门把火炬区和民众镇共同安排在头部代表团，代表们在一起共商未来发展大计；而以往火炬区、民众镇都在分别独立的两个代表团。 在分组讨论上李磊坚表态，今年火炬区、民众镇要争做“头号工程”的排头兵，在科技创新、产业转型、平台共用、资金共享等方面加快融合。“深中通道建成，时间不等人，火炬区、民众镇的步伐要加快”，李磊坚这句话道出了中山的迫切心情。
对接深圳“西协”战略 聚集上下游企业
翠亨新区成立于2013年，这个年轻的新区一面世就带着中山对未来发展的新期待：地理位置极具优势，位于珠三角几何中心；新区起步区就是深中通道西侧登陆点，距离深圳前海只有24公里；1小时内可通达珠三角广州白云机场、深圳宝安机场、香港机场、澳门机场、珠海机场等5个国际机场。
翠亨新区成立后有一个关键的时间点——2019年，当年中山对翠亨新区起步区进行规划调整，发展思路进一步清晰，也明确要将这一张蓝图绘到底。现在，翠亨新区定位为国际化现代化创新型城市新中心，是中山参与粤港澳大湾区建设的主阵地。
在翠亨新区的规划定位确定后，近两年建设步伐也明显加快。今年4月份，“10天建成一层楼”的翠亨速度刷爆朋友圈；5月18日到6月11日，不到一个月的时间内，翠亨新区起步区南部挂出4块地，面积超过2000亩，其中还包括490米高的南塔综合体项目。
更进一步分析，作为深中通道桥头堡，翠亨新区在产业布局上有一个基本的思路——积极对接深圳“西协”战略。目前，翠亨新区内已经布局了总投资14.6亿元的深圳医疗器械科技园，对接深圳医疗健康产业；投资30亿元开发中深科技园，打造高端创新、功能完善的智慧型高新技术产业园区。从单个企业的落户，到产业抱团扎堆，来自深圳的人流、物流、资金流和创新资源正加速向中山流动。
而以对接深圳作为考量，35平方公里的翠亨新区起步区（马鞍岛）显然只能起到引流作用，聚焦重大平台、头部企业、世界500强企业，要聚集上下游企业则要把视野转向空间更大的南朗镇。
事实上，统筹南朗发展早已写在翠亨新区官网的介绍里：翠亨新区位于中山东部临海区域，包括中山市南朗镇、横门岛及周边海域，总规划面积230平方公里。在翠亨新区2020年的工作总结中也提到，开展新区全域开发建设管理体制机制创新研究，探索与南朗镇的镇区对接机制模式。
南朗镇是中山市面积蕞大的镇，辖区土地面积达218.86平方公里。在制造强镇林立的中山，南朗并不是一个特别亮眼的镇街，但是在中国乡镇综合竞争力报告2018、2019年的排名中，南朗镇连续两年上榜“百强乡镇”，其中2019年排名上升7位。除了南朗，中山另一个上榜的是小榄镇。这份排名不以GDP总量为主要依据，显示出南朗镇发展具有长足后劲。
以南朗镇近年全力打造的平台——华南现代中药城为例，2018年，华南现代中医药城共落户企业83家，投产企业43家；到2020年，中医药城园区目前落户企业达到132家，已投产开业企业共85家，其中上规上限企业共31家，这组数据足以说明中药城的扩张速度。今年，南朗镇还计划给予中医药城新增2000亩用地规模用于承接重大产业项目。
更值得关注的是，健康医药产业不仅是中山一个区域的优势产业，已经形成东部滨海区域连片发展的趋势，这与《粤港澳大湾区规划纲要》中“支持中山推进生物医药科技创新”的提法刚好相符。华南现代中药城建设之初是以国家健康科技产业基地为依托，健康基地实际上是从火炬区成长起来的，中药城经过快速发展，目前健康医药产业作为南朗镇主导产业之一，已经挑起了新旧动能转换、产业转型升级的大梁。另外一个在火炬区成长起来的医药企业康方生物，2020年12月也在翠亨新区布局康方湾区科技园。
消除各区域在产业发展中争资源抢项目的内耗，功能区统筹发展形成合力增强对高端要素的吸引，这是中山此轮行政体制改革的意义所在。在今年南朗镇的政府工作报告中，工作目标的头部条就提出，主动承接翠亨新区的中科院药物创新研究院产业化项目和深圳等地重大制药集团项目落地，打造粤港澳大湾区生物医药研发制造高地。有了产业上的深入协同，翠亨新区统筹南朗镇发展可以说是水到渠成。
打破各自为政提升综合竞争力让1+12释放镇街发展潜能
与火炬区统筹民众镇、翠亨新区统筹南朗镇的路径不同，中山还有18个镇、5个街道，面临如何统筹发展提升综合竞争力的考验。在今年两会期间，政协委员钟国平提出小榄镇与东升镇合并，设立新的小榄镇。作为传统的经济强镇，小榄如何扩宽下一步发展空间，讨论这个话题在中山确实具有典型性。 小榄镇经济总量居中山第二，仅次于火炬开发区，但是近年来经济表现并不理想：已连续两年GDP负增长。与此同时，小榄的土地开发强度已经达到78%，产业发展缺乏后续可开发的土地。因此，去年小榄镇将低效工业厂房改造列为全镇“头号工程”，才有了30个重大项目动工的成绩。
从东升镇中心远眺小榄镇，两个镇已经实现“无缝连接”。
小榄作为中山经济发展的排头兵，其所面临的发展困境，折射出中山在追求制造业转型中面临的困境。从小榄镇自身范围进行突破，要获得更大的发展空间，只有进一步提高土地的使用效率。今年，小榄以继续低效工业厂房改造为突破口，释放存量土地潜能，改出新空间以吸引龙头企业、优质项目落地。从这个角度看，行政体制改革到了势必要进行的阶段。
从另一个方面，看看经济相对较弱的镇街。中山的镇街发展“不平衡”，根据2015年的一组数据，中山镇街辖区面积、人口和地区生产总值蕞大倍差分别约为9.63倍、10.2倍和16倍。一些镇区有项目却无土地，一些镇区有土地却无资金、无项目，行政区划的分割影响了资源要素的流动。一些镇区为争夺项目和企业，无序竞争，不断压低土地价格，各类优惠政策不断加码，导致公共利益受损。各自为政的利益格局导致协调统筹难度加大，比如各镇区基础设施建设主要顾及辖区内，而镇区之间基础设施则衔接不畅。
因此，在这轮行政体制改革中，中山能不能通过市级统筹，实现镇街合并，真正激发各个镇街活力，探索出一套1+12的“打法”，是衡量改革是否取得成功的关键所在。
除了助力经济发展、实现产业协调，镇街合并还有一些重要的意义。
比如公共服务，以镇街为单位的服务平台往往无法支撑独立运营。农工党中山市委会2018年提交的一份提案指出，中山80%的镇区为所辖工业园区建立了各种形式的创新服务平台，但多数平台呈现“小而全”的特征。由于单个产业集群的企业在市域空间上相对分散，一些同类产业集聚度不高的专业镇，比如横栏的灯饰制造业、三角的服装制造业，无法依托自身现有产业支撑独立平台的建设运营。另一方面，一些市场准入门槛较高的生产性服务业，比如科技研发、科技金融、会计精算、风险投资以及战略性新兴产业（北斗卫星产业、海洋工程装备和船舶制造等）相关的配套平台较少，对于上市企业、总部经济、装备制造业的集聚发展不利。
再比如城市面貌，中山由于不少镇面积小、资源少，镇街城市化水平较低。网友“一阵风”是一位出生、长大、工作都在中山的年轻人，他认为“中山让许多毕业生始终感觉浓浓的乡村味，即便是在小榄、古镇”。说到其中的原因，“一阵风”指出，一是镇一级行政地位低，提升城市治理水平所需的人才队伍相对缺乏；二是镇街绝大部分领域仍然按照村委会、社区居委会自治，许多镇区即使偌大一个工业区，负责的部门通常是村委会，道路脏乱差也不足为怪。
而上述这些问题，反过来又会影响到经济发展。在中山，不少镇区“一把手”在招商时都有感触：一些优质项目，尤其是投资额大的项目，像过去一样仅仅提供一块地是绝对不行的。“好的项目不仅会考量项目地块周边各项配套齐不齐全，还会考量环境优不优美，这与项目后期发展以及人才引进是直接相关的”，曾有镇街一把手这样感叹。
因此，镇街合并不仅仅是土地面积扩大、经济总量相加，更重要的是一套升级版的发展逻辑：通过全方位资源整合，提升区域综合实力，进一步改善营商环境，实现区域高质量发展。
采写：南都记者 吕婧 摄影：南都记者 吴进
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