中山火炬区“托管共建”让土地“化零为整”
火炬开发区即将“工改工”的张家边片区一带
10月9日上午，随着工程机械的轰鸣，窈窕片区152亩的旧厂房被先后拆除。当天上午，火炬区连片“工改工”动员大会在火炬区管委会举行，东利、张家边、沙边、窈窕等四个“工改工”片区先行先试，统筹更新面积约6.8平方公里、盘整改造区域面积约4.2平方公里。
三十而立的火炬区，以全市5%土地，创造了全市约13%的GDP、22%的工业增加值。但与此同时，市场化步子迈得快，政府统筹规划跟不上，大大小小市场主体争做房东，工业用地呈碎片化态势。深中通道建设正不断推进、“前海方案”出台，中山面临前所未有的城市发展机遇。近水楼台的火炬区土地开发强度已超过60%，想要抓住发展机遇，工改工，向存量要空间，这块“硬骨头”必须啃下。
怎样啃？随着四个片区启动改造，火炬区“工改工”工作，正式从“纸面”规划落到“地面”。
此次，窈窕、沙边村东、张家边北及东利等首批四个片区的连片改造方案，涉及统筹更新用地面积10222亩。
“深中通道预计2024年建成通车，深圳至中山的车程将由2小时缩短为30分钟,火炬区作为珠江西岸综合交通核心枢纽的地位日益突显，一跃成为大湾区几何中心的‘桥头堡’。”火炬区党工委委员、管委会副主任钟剑表示，大湾区全新的时空格局之下，火炬区是名副其实的临深区域，市场对火炬区发展预期很高，目前是不愁招不到商，愁的是“无地可落”，因土地而影响产业发展“提速换挡”的情况，在火炬区内相当突出，亟须通过“工改工”积极主动地谋划高品质产业承载区。
火炬区住建局城市更新科科长龙辉林坦言，土地的供应短缺和低效利用，成了摆在火炬区面前、尖锐而又必须解答的难题。在土地增量方面，目前火炬区中山港街道范围内可供开发的剩余土地不足2平方公里，新增建设用地潜力近乎枯竭。
在土地存量方面，区内已开发土地的利用效能总体也比较低。火炬区内，容积率在1.0以下的村庄住宅和低层工业厂房，总地面积约2.75万亩，约为区内建设用地的40%，在多数建于上世纪90年代的老旧厂房内，玩具制造、灯饰生产、废品回收、物流服务等业态混杂其中，低端的业态和低效的载体挤占了宝贵的土地和优质产业的空间。
这次窈窕片区的改造，就是典型的更新厂房和更新业态同步进行。窈窕片区内合共152亩的旧厂房清拆，是火炬区这次“工改工”连片改造中，首批被拆除的旧厂房。火炬区住建局副局长钟伟介绍，这片旧厂房现状已荒废，为村集体两规不符用地，将通过政府连片成片整备改造为产业用地，探索国有+集体、政府+企业的联合开发模式，率先示范人工智能和工业互联网为主导的智慧产业集聚区建设，培育产城融合新业态典范。
为了更好对接深圳的城市发展，这次为四个片区制定更新规划的是深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司。该公司规划事业一部副总规划师曾明表示，之所以选择这四个片区作为首批改造对象，一方面是因为四个片区都位于世纪大道两侧，沿线有上百个工业园，未来将成为湾区“A”结构中部蕞有活力的产业区域，因此选择从这里启动火炬区“工改工”，无疑将有更强的带动作用。另一方面，在这四个片区内，产业效能低、空置率高等问题较为突出，各方的改造意愿也比较强，根据前期走访调研，同意进行改造的产权主体占三分二以上，改造的市场条件较为成熟。
按照计划，火炬区将在四个片区内，培育两个百亿级科创智造园区、两个五十亿级产城融合园区，重塑片区产业空间格局。
从“纸面”规划落到“地面”，火炬区还有许多路要摸索。火炬区的城市更新，不同于佛山顺德、南海聚焦于村集体土地的改造探索，也不同于深圳“整村统筹”对象聚焦在原村集体未完善征转历史手续用地的整备创新，或大湾区其他城市转变功能及“工业地产”的操盘模式，火炬区需要探索出一条自己的路径。
在“工改工”过程中，不同片区面临不同的卡脖子问题，有的涉及多个卡脖子问题，只有解开症结，才能打消改造主体的疑虑，创造“我要改”的条件。钟剑告诉记者，在调查中，大部分产权人都想对旧厂房进行改造，但遇到一些政策性和现实性的障碍，只有想办法帮他们破除这些障碍，才能真正推进“工改工”的实施。例如，窈窕片区荒废的旧工业园将通过政府连片整备改造为产业用地。政府先给予村集体相应补偿，等连片开发完成后，允许村集体以成本价购买物业，政府同步统筹招商引资，根据产业规划和目录清单筛选引入项目，从园区空间和生产空间两大维度，为进驻企业量身定制高品质产业空间载体和配套。物业建成时，也是项目落地时，能够带来多赢局面，村集体里有了会下蛋的“母鸡”可以持续壮大集体经济。对于火炬区来说，简陋厂房被连片的高标现代厂房取代，不仅有了与深圳对标的高品质产业承载区，而且将集聚一批优势产业集群、形成具有一定规模的上下游产业生态圈，这有利于增强火炬区产业空间承载能力，并服务于产业转型升级和产业战略平台建设。
“这些年，我们集体经济的发展进入了瓶颈期，增长缓慢，优势不再。这次‘工改工’的片区改造，将为我们村迎来二次创业。” 窈窕股份合作经济联合社书记李杰雄表示，“我们村将紧紧抓住这一机遇，以破釜沉舟的决心全力配合这次改造。”
土地碎片化是火炬区推动连片“工改工”的重大难点。钟剑表示，目前火炬区正在探索土地“托管共建”的归宗模式，让土地“化零为整”。据调研，受制于早期的快速发展，土地利用和产业发展未能精准耦合，全区存在大量碎片厂房，有的占地两三亩，有的占地十来亩，不少产业项目规模效益低、产出效能差，如果全靠企业自改，无法实现连片改造，就算提升容积率也只能建成“筒子楼”，成为产业园的“城中村”，这将无法满足现代产业使用需求，也将背离通过“工改工”高品质、高效能建设园区的“初心”。
据此前盘点，火炬区国有已出让土地中，面积小于15亩的地块占比超过60%，分散的土地权属，让土地形态变得支离破碎，这一方面导致外来的大型项目难觅“下脚处”，另一方面本地的优质企业发展起来后，也没有增资扩产的空间，直接导致这些区域的产业结构只能在低端徘徊。而在土地破碎的背后，复杂的权属关系、多元的利益诉求，更进一步增大了土地进行改造特别是大片、连片改造的难度。
比如，张家边片区大小改造主体多达好几十个，土地碎片化问题严峻。目前，该片区改造探索 “街坊开发”模式，在更新单元内划分为若干街坊，街坊内宗地通过托管共建进行产权归宗，“化零为整”，集合成三十至五十亩的工业用地，建成满足现代产业要求的连片的高标准厂房。“政府在当中起产权的‘过桥’作用，对信任背书以及推动产权整合归宗。”钟剑解释说。如果让多个产权人自发联合起来改造，各自会存在不信任，政府来为他们牵头统筹改造，解决不信任问题，同时通过定好分配规则，降低改造过程中单个主体无法履行影响全局的风险。“简单来说，企业交出了地，得到的是高标准厂房。投资的主体还是产权人，政府提供的是政策支持和招商支持。”
火炬区还在探索“托管共建”+“功能配比”激励模式，即通过各产权主体的土地托管共建，将产业用地的行政办公和生活配套，按照用地7%、建筑20%的比例，实行跨宗地集中设置，进一步解决土地碎片化的问题，实现产权重构共赢和产业空间载体的高质量建设。
据介绍，该政策的改革涉及多个部门的联动，目前正在持续推进中。
有了改造意愿和改造条件，困扰改造主体的还有资金问题。旧厂房改造项目需求的资金量比较大，会严重占用生产型企业的流动性资金，开展自主改造困难重重，首当其冲的问题就是资金。
如张家边饮料厂地块面积约46亩，其位于张家边社区中心，紧邻中山港大道，地段价位不错，但由于分散出租，经营业态比较低端和分散，主要是机械加工、餐饮、仓库、汽修等，每年租金收入约100万元，效益不高，因此村民一直有改造的想法，但资金问题却成为拦路虎。据张家边股份经济联合合作社党总支委员吴嘉榆介绍，2013年前后，张家边曾考虑过对旧饮料厂地块进行改造，然而经过粗略估算，改造费用高达数千万到一亿元，而张家边每年的集体收入约两千万元，很难承担这笔开销，再考虑到融资困难、收益期长等因素，改造只能搁浅。
动员大会当天，火炬区管委会与7家银行签署合作框架协议，为四大连片工改片区范围内的“三旧”改造项目量身定制金融产品。中山市张家边企业集团有限公司获得了20亿元的授信额度。
《火炬开发区管委会关于连片“工改工”专项奖励资金实施办法》也同时发布。据新城市设计二所所长刘田介绍，为进一步鼓励各种社会主体积极支持和参与火炬区“工改工”工作，火炬区管委会在中山市相关政策的基础上，对位于火炬区管委会认定的连片“工改工”片区内、全面改造或局部改造为工业用途的项目，进一步加大奖补力度。工改项目对资金需求大，政策为其提供贷款利息奖补，解决了“工改工”资金不足问题，降低了市场主体的融资成本。此外，“奖励办法”制订了涵盖从动工到投产的全流程奖补方案，并采取分阶段方式发放，实现改造奖补“边改边领”。在项目动工阶段，相关产权人还有机会领取一次性动工奖励。而在改造完成后，火炬区管委会还将视改造范围内入驻企业的亩均年贡献，作阶梯式奖励，该项奖励将连续发放3年，逐年核算奖励金额，不设奖励封顶值。
吴嘉榆表示，在这次“工改工”中，除了贷款，张家边计划自行投入1.5亿元，正是有了奖励办法，免除了村民们不少后顾之忧。“饮料厂地块是我们村集体头部个大型工改项目，经过这次工改，我们预计有望在5年左右，实现村集体总资产收入翻一番。”吴嘉榆说。
钟剑告诉记者，在合法合规的前提下，火炬区正在多方探索有利于“工改工”落地的“规划+实施+政策”的系列组合拳，通过解决钱从哪里来的问题、政策卡脖子的问题，加上政府政策引导，真正实践规划与利益双统筹，以规划撬动土地价值；推动产业与空间双转型，让空间倒逼产业转型；创新整备与更新双协同，用改革激活市场动力。
工改项目要成为 “二次创业”助推器
火炬区首批四个连片“工改工”项目动工，彰显了火炬区党工委、管委会抢抓“双区”驱动战略机遇，想方设法拓空间，加快“二次创业”的决心。
从窈窕片区、东利片区、张家边片区、沙边片区四个工改项目来看，此次工改具有定位清晰、产城互动、新旧园区双提升、强化全区“一盘棋”等特点。东利片区定位为湾西智谷的综合服务核心，通过城市更新，提升火炬区在湾区的门户节点地位和价值；张家边片区位于火炬区核心地段，是未来火炬新中心和“十”字城市主轴的重要节点，是火炬区未来城市形象感知的重要地区。该片区改造将建设集电子信息和光电产业的核心承载区和产业服务高地，打造孵化—科研—服务—智造于一体的“火炬上城、科创中枢”；沙边片区通过延链补链强配套，推动产业生态链协同联动，壮大电子信息、装备制造、光电等特色主导产业，成为中国（中山）电子基地的“世纪智源、创享母港”；窈窕片区改造将重点培育产城融合新业态典范，打造人工智能、家居体验、文化创意、休闲游憩于一体的“窈窕网谷、都市聚落”。
中山火炬区历经了三十年的发展，正奋力走在“二次创业”的新征程上。回首34年前的1987年，中山港出口加工区动工兴建，拉开了中山市产业园东扩、城市东进的新篇章，也为中山后来成功创建国家高新区打下基础。
建什么样的产业园、发展什么样的产业，关系到城市的发展定位，提供了风向标。立足粤港澳大湾区，“二次创业”的火炬区将着力促进以“高”“新”为生命线的高质量发展，这必然对产业园建设、产业项目招引、产城融合发展等提出更高要求。
经过30多年发展，作为高新区的火炬区同样面临着“土地碎片之困”“产业升级之困”等难题。工改项目是破解上述难题的办法之一。在现有土地“盘子”中再盘出“新地”出来，实属不易，这更要做好规划，提升价值，发挥这些工改项目的潜力。要坚持高质量发展的主线，不能把工改项目当成简单的项目腾挪，要真正高起点规划、高标准建设，引入“含金量”高的项目；要坚持产城融合、新旧产业互动，工改项目不是建成简单的工业园，而是打造片区发展的“新引擎”，并能为原有相关产业园区提供“新动能”；要充分考虑利益共享机制，调动各方积极性，以时不我待只争朝夕的精神，加快建设，使工改项目真正成为火炬区“二次创业”的助推器。
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